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      “雙支柱”方案將啟全球稅收治理新篇章

      2021/10/15 9:20:00來源:
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      一百年前,人類走出第一次世界大戰的陰霾,全球貿易開始發展。為了促進國際經貿合作和戰后世界經濟復蘇,1923年,4位經濟學家向國際聯盟提交了著名的《關于重復征稅問題的報告》,奠定了現行國際稅收基本框架。百年后的今天,世界再次面臨著經濟數字化、保護主義抬頭和新冠肺炎疫情等帶來的稅收和財政問題。面對共同挑戰,由二十國集團(G20)委托經濟合作與發展組織(OECD)主導設計的“雙支柱”方案逐步獲得各國共識,運行近百年的國際稅收規則將被重塑,全球稅收治理將翻開新的篇章。

      “雙支柱”方案達成共識的重要意義

      自2013年G20圣彼得堡峰會委托OECD啟動稅基侵蝕與利潤轉移(BEPS)行動以來,OECD一直在推動全球范圍的國際稅制改革。BEPS第一項行動計劃即為應對數字經濟帶來的稅收挑戰。2017年,G20委托OECD通過BEPS包容性框架開展應對經濟數字化稅收挑戰共識性解決方案的研究。2019年,OECD首次提出“雙支柱”的方案設計框架,此后經過各國曲折艱辛的談判,OECD于2021年7月1日發布聲明,130個國家(地區)支持“雙支柱”解決方案。其中,支柱一重新分配大型跨國企業全球利潤的征稅權,以平衡經濟數字化背景下國際稅收權益分配格局,解決經濟數字化帶來的稅收挑戰;支柱二通過實施全球最低稅,確??鐕髽I在各轄區承擔不低于一定水平的稅負,抑制跨國企業逃避稅行為,為各國稅收競爭劃定底線。2021年10月8日,OECD再次發布聲明,在7月共識的基礎上,BEPS包容性框架下140個成員中的136個國家(地區)就“雙支柱”方案達成共識。

      “雙支柱”方案有望成為解決全球共同問題的稅收范例

      當今世界正經歷新一輪大變革,現行國際體系和國際秩序面臨新挑戰,新冠肺炎疫情的突如其來更增加了不確定性,全球治理體系建設處于關鍵節點?;趯κ澜绱髣莸拿翡J洞察和深刻分析,中央提出,世界正處于百年未有之大變局。協商應該成為現代國際治理的主要方法,以對話解決爭端、以協商化解分歧。在這一大變局中,面臨挑戰的國際稅收規則體系也須順應時勢進行百年未有之系統重塑。BEPS行動計劃未能革命性地解決現行國際稅收規則無法適配經濟數字化飛速發展的問題,由來已久的稅基侵蝕和利潤轉移問題并未根治,以鄰為壑的企業所得稅稅率逐底競爭日益加劇,單邊征稅措施導致貿易摩擦持續升級也給疫情中的世界經濟恢復帶來不利影響。為共同應對挑戰,BEPS包容性框架各成員轄區經歷5年多的反復對話磋商,于10月8日就“雙支柱”方案達成全面共識,發布全面共識聲明文件,并將提交G20領導人峰會背書。“雙支柱”方案為各國提高疫后復蘇所需的財政能力、革命性地解決數字經濟背景下跨境稅收權益分配不均問題提供了全新路徑,展現了多邊主義的活力,也為各國通過多邊協商機制解決安全、氣候、金融風險、恐怖主義等全球問題打造了稅收領域的成功范例。

      “雙支柱”方案將促進稅收領域的深度共治

      現行國際稅收治理體系,以雙邊實質談判與多邊程序合作為主要模式,各國有充足空間自主選擇國際稅收政策。然而,“雙支柱”方案追求的是在稅收領域具有一定深度的共治。一方面,全球稅基統一與稅率可能趨同。“雙支柱”方案的邏輯起點不再局限于單一主體,而是從跨國公司集團整體收入或合并利潤出發設計解決方案,這就超越了傳統模式就某一主體開啟雙邊協調的基礎,轉向在同一規則下所有利益相關方共同治理的多邊模式,有可能推動國際稅收走上稅基趨同的道路。支柱二將全球最低稅標準設定為15%,為稅收逐底競爭劃定底線,會縮小各國企業所得稅稅率差距。另一方面,多邊稅收治理機制漸成雛形。“雙支柱”方案,特別是支柱一,需要通過簽訂多邊稅收公約落地實施,以保持一定的強制約束力。為落實方案甚至可能成立相關國際治理機構或新的治理機制,對包容性框架成員以統一標準落實多邊方案進行審議和監督。這意味著全球稅收治理將在基于稅收協定的雙邊協商機制之上,加入基于稅收公約的多邊工作機制。當然,這也意味著單個國家需要讓渡一部分稅收主權,國內稅收立法空間也會受到一定程度的擠壓。

      “雙支柱”方案落地實施是國際稅收規則的一次系統升級

      劃分跨境營業利潤征稅權是國際稅收規則的核心內容。長期以來,國際稅收規則主要解決跨境所得征稅權劃分問題,不涉及影響稅負的稅基與稅率等要素;在劃分跨境營業利潤征稅權時比較注重人員、資產等生產供給因素,不考量營銷業績等市場因素。支柱一設計的歷史性突破在于,它認可市場為價值創造做出貢獻,數據與勞動力、資本、技術等其他生產要素一樣可以獲得利潤回報,進而提出賦予市場國新征稅權的規則條件,將跨國公司部分剩余利潤(金額A)單獨分配給市場國征稅。支柱二設計則前所未有地將國際稅收核心規則延伸到稅基和稅率等稅負要素,未來的國際稅收與國內稅收將呈現全方位、緊密型互動關系。雖然支柱一覆蓋的剩余利潤數量有限,支柱二在各國落地實施還可能存在差異,但這從“0”到“1”的一小步突破,深刻改變了國際稅收規則的內涵和外延,是國際稅收理念和規則的一大步躍進,為構建更加公平的全球稅收治理體系奠定了基礎。

      “雙支柱”方案平衡了各參與方的基本利益

      據OECD測算分析,實施“雙支柱”方案將增加全球稅收收入,預計支柱一每年將有超過1250億美元的利潤重新分配給市場國,支柱二每年在全球范圍內增加1500億美元的企業所得稅收入。除低稅地和避稅地受“雙支柱”方案沖擊較大外,其他國家或地區均有不同程度的獲益。美國借此修復與歐洲盟友關系,重拾國際稅收規則制定主導權,解決數字服務稅等單邊措施引發的貿易戰危機,建立起有助于維護其稅制競爭力的全球最低稅制度。其他發達國家可以實現改革國際稅收規則進而使美國數字經濟巨頭在本國合理納稅的目標,同時,全球最低稅也有助于高稅負發達國家遏制產業外遷、增加財政收入。廣大發展中國家可獲得對大型跨國企業集團剩余利潤征稅的新征稅權,消減了參與稅收競爭以吸引投資的外部壓力,也可增加一定的財政收入。

      當然,各參與方也讓渡了一些利益。有測算顯示,受“雙支柱”方案影響的美國跨國企業集團數量最多,潛在補稅額最高;相關歐洲國家需撤銷數字服務稅單邊措施,一些屬于傳統行業的歐洲大型跨國企業集團也將受到影響;發展中國家未來在運用稅收優惠政策方面預計將受到一定的限制;而低稅地和避稅地的稅收競爭優勢將大大削弱,依靠超低稅負吸引跨國企業囤積利潤的發展策略恐難以為繼。

      “雙支柱”方案可促進全球營商環境的持續優化

      國際經濟競爭的本質是營商環境的競爭,而稅收是影響跨境投資決策的重要因素,是全球營商環境的一個重要組成部分。各國就“雙支柱”方案達成共識有利于全球營商環境優化:一方面,“雙支柱”方案可減少單邊措施引發的雙重征稅和貿易摩擦。由于數字經濟國際稅收規則長期懸而未決,英法等數字經濟市場國開始采取數字服務稅等單邊措施。受影響的大部分是美國科技巨頭,因而美國以報復性關稅相威脅。世界主要經濟體間的貿易戰一觸即發,成為影響世界經濟復蘇和跨國企業經營的定時炸彈。“雙支柱”方案要求各參與方撤銷一切國內單邊措施,使得跨國企業可以免遭雙重征稅之苦和貿易戰之危。另一方面,“雙支柱”方案可以提高跨國企業的稅收確定性。多邊稅收機制最需要解決的難題是稅收不確定性及由此引發的巨額成本,為此,“雙支柱”方案專門設置了創新性稅收爭議預防與解決機制,涉及新征稅權的爭議事項都將納入該機制之下,為跨國企業提供較強的稅收確定性。此外,“雙支柱”方案有望終結稅收逐底競爭的零和博弈,推動人們重拾和重構良好營商環境的核心要素——被投資國持續的創新能力、完整的產業生態、蓬勃的消費市場、健全的法治環境、高效的政務服務。

      “雙支柱”方案是中國積極參與全球稅收治理的實踐成果

      我國積極參與全球經濟治理體系改革,而全球稅收治理是全球經濟治理的重要組成部分。2013年,G20委托OECD啟動BEPS行動計劃時,中國作為G20成員國即積極參與其中。2017年起OECD開始在包容性框架下加速研究應對經濟數字化稅收挑戰共識性解決方案,中國也全程深度參與多邊方案的設計與談判,推動形成符合處于不同發展階段經濟體利益訴求和合理穩定的多邊解決方案。

      中國是“雙支柱”方案達成共識的積極推動者

      中國是全球化的受益者和堅定維護者,經過改革開放40多年的快速發展,中國已成為全球第一大貿易國、第二大消費市場,利用外資和對外投資規模穩居世界前列。數據顯示,2020年中國外貿規模達4.6萬億美元,占國際市場份額14.7%;而14億人口,其中超過4億人的中等收入群體,也使中國擁有超大規模市場優勢。聯合國貿易和發展組織(UNCTAD)發布的《2021世界投資報告》顯示,中國是全球第二大外國直接投資流入國,也是全球第一大外國直接投資流出國。中國所處發展階段和獨特的經濟結構決定了中國在國際稅收領域與其他國家不存在激烈的利益矛盾,也決定了中國必然傾向于更為平和、合理、中立的政策立場。

      在支柱一上,一方面,中國堅定認為經濟全球化和數字化是世界經濟發展的必由之路,大力倡導增長友好型國際稅收政策,認同解決經濟數字化稅收挑戰的最佳路徑是通過多邊談判達成廣泛共識,反對實施各種單邊措施引發貿易戰,始終是促談止戰的中間力量;另一方面,中國稅務部門在長期國際稅收管理實踐中,探索了一套關于市場在跨國公司跨境利潤分配中是重要價值創造因素的理論,主張給予市場所在轄區合理的稅收回報,維護市場國正當的稅收權益。從這個視角看,支柱一與中國稅務部門國際稅收領先理念相互契合。

      在支柱二上,中國自2013年起參與BEPS行動計劃,一直支持打擊稅基侵蝕和利潤轉移,反對有害稅收競爭,認同全球最低稅是解決BEPS問題的有效手段。同時,中國也認為,國際稅收協調必須兼顧不同發展階段經濟體的發展需要,避免影響各國自主決定本國稅制和政策的稅收主權;尊重跨國企業集團具有合理商業目的投資布局決策,要特別避免對跨境實質性經濟活動產生不利影響。

      “雙支柱”方案總體上對中國企業的影響利大于弊

      “雙支柱”方案可能會增加少數中國企業的稅負和遵從成本,但為中國企業參與國際經濟合作提供了穩定的國際稅收環境,總體來看利大于弊。

      支柱一方面,利弊影響相對簡單。適用支柱一規則的中國企業會增加一定的遵從成本,而且隨著中國企業經營規模、盈利水平和國際化程度進一步提高,及支柱一適用門檻的下調,納入范圍的企業預計將有所增多。但中國企業也可以享受支柱一提供的公平待遇和便利,如無論是否落入支柱一適用范圍,所有企業均可以免受單邊措施威脅;落入支柱一范圍的企業還可以得到強制性、有約束力的爭議預防和解決機制的保護。

      支柱二方面,利弊影響復雜一些。中國企業所得稅法定稅率25%,大多數企業實際有效稅負應在15%以上,且支柱二規則只適用于大型跨國企業集團,絕大多數企業不會受到全球最低稅的影響。少數疊加享受多種稅收優惠政策的跨國企業集團可能有效稅率偏低,在支柱二下會增加一定稅負,但預計波及面不大,而且還可以通過政策置換或調整減輕不利影響。即便少數中國企業需要補繳全球最低稅,相比其他國家同類企業也不會處于不利稅收地位,對其國際競爭力影響有限。

      “雙支柱”方案前途光明但道路曲折

      國際壟斷資本主義和國際逃避稅導致利潤高度集中于少數轄區,全球稅基分布不均衡。BEPS行動計劃在一定程度上緩解了國際逃避稅問題,但壟斷仍然威脅著國際稅收體系的公平性。“雙支柱”方案提出了解決這些問題的一種新路徑。然而,我們也應客觀清醒地認識到它存在的困難與不足。

      首先,“雙支柱”方案將給大型跨國企業帶來很高的遵從成本,也對稅務機關的征管能力提出更高要求。支柱一以跨國企業集團為基礎進行核算,剩余利潤分配和稅款繳納涉及眾多轄區,易產生多邊稅收爭議;在跨國企業集團同時適用支柱一和現行國際稅收規則的情況下,也易發生重復征稅問題。支柱二需核算跨國企業集團在各個轄區的有效稅率水平;規則適用順序也決定了組織架構復雜的跨國企業集團很可能遇到多轄區適用支柱二規則導致的管理混亂局面和重復征稅問題。“雙支柱”方案要落地實施并成為長期穩定的國際稅收規則,必須處理好規則執行成本、消除重復征稅和稅收確定性之間的關系。

      其次,在“雙支柱”方案形成過程中,美國一直是最大的不確定因素。前期,特朗普政府重在對抗,以強硬態度維護美國利益;當前,拜登政府重在引領,以適度妥協獲取廣泛支持。隨著美國態度的改變,數字經濟多邊談判逐步走向共識,然而美國兩黨制衡的政治模式決定了其內部仍然存在變數。共和黨歷來主張減稅,美國國內政壇關于拜登增稅計劃的不同聲音時有浮現。美國國會會否批準拜登稅改計劃和拜登政府達成的“雙支柱”方案的國內立法存在不確定性。如果“雙支柱”方案無法在全球第一數字經濟大國有效落地實施,則意味著應對經濟數字化稅收挑戰解決方案的失敗。

      第三,雖然包容性框架有近140個轄區參與了“雙支柱”方案的協商,但規則制定過程仍然存在發達國家主導、有時政治博弈較學理研究占據上風的特征,這都不利于“雙支柱”方案成為穩定、包容、普惠的多邊協調治理機制。特別是發展中國家因稅收話語權有限,稅收利益未能得到充分維護,作為潛在市場國從支柱一中分得的利潤較為有限,而面臨的征管能力挑戰更為嚴峻;同時,發展中國家依靠稅收優惠吸引外資的政策效應將在很大程度上被支柱二抵消,運用稅收政策工具實現本國經濟社會目標的能力將在一定程度上被削弱。

      中國應主動適應積極求變

      “雙支柱”方案全面共識成果將遞交10月底舉行的G20領導人峰會背書,之后各國還將繼續就“雙支柱”方案技術細節設計展開談判。按“雙支柱”方案實施計劃,各國擬在2022年完成起草和簽署多邊公約、國內立法等程序,自2023年起實施。作為數字經濟大國,中國應主動適應,妥善應對,既要對中國經濟整體競爭力保持高度信心,也要有利用外部環境變化促進內部轉型發展的決心,更好地服務構建雙循環新發展格局。

      一是在未來“雙支柱”方案細節談判中,在維護中國稅收權益的同時高舉多邊主義旗幟。我們要堅持多邊主義,不搞單邊主義;要奉行雙贏、多贏、共贏的新理念,扔掉我贏你輸、贏者通吃的舊思想。未來我國應繼續堅持推進多邊合作、爭取多邊共識的工作基調,在“雙支柱”方案技術細節的多邊談判中,繼續發揮建設性作用,從人類命運共同體的理念出發,提出能夠有效平衡多方利益的“雙支柱”方案細節設計,在激烈的國際稅收規則競爭中把握先機。

      二是以“雙支柱”方案達成共識為契機,持續提升中國營商環境的市場化、法治化、國際化水平。“雙支柱”方案,特別是支柱二的設計將減緩甚至終結全球稅率逐底競爭,未來優質的營商環境將成為各國吸引外資的核心因素。中國是外商投資的重要目的地,近四年來,引資規模穩居全球第二。2020年,中國在全球各國吸引外資規模下降40%的情況下,引資逆勢增長4.5%。下一步,中國應下更大功夫優化營商環境,發揮中國政治局勢穩定、市場環境優越、產業鏈條完整等營商環境優勢,提升全球競爭力和外資吸引力,保持對全球供應鏈的緊密融合和堅強韌性。

      三是持續提高中國參與全球稅收治理的專業能力。“雙支柱”方案不僅帶來了跨國利潤分配規則的革命性變革,也對中國國際稅收管理提出了時代性挑戰。中國面臨的國際稅收人才短缺狀況會更加突出,亟須進一步加大國際化、數字化、復合型稅收人才培養力度,提升其參與全球稅收協調治理的專業能力,為維護我國稅收利益和企業權益提供更充實的人才儲備。

      四是引導中國企業提前做好應對“雙支柱”方案的規劃與準備。在經濟全球化與數字化交織、新舊國際稅收規則交替、經濟實質與法律形式交融的背景下,中國企業應抓住“雙支柱”方案實施的時間窗口,充分了解最新國際稅收規則,提早做好應對“雙支柱”方案的規劃與準備。同時,合理適用不同國家的優惠稅制、不同稅收協定優惠待遇,在新一輪科技革命、產業變革與國際稅收改革中積極進取、保持優勢,發展建成更具競爭力的跨國企業。

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